摘  要

儿童是国家的未来，对困境儿童的关爱保护是儿童福利事业的核心议题。其中，因监护缺失或监护不当陷入困境的未成年人（以下简称“监护困境未成年人”）因问题的复杂性、需求的多样性，成为困境儿童群体中最需关注的特殊类型。这类儿童不仅面临生存保障、教育缺失等基础问题，更可能因家庭监护功能失效遭遇情感孤立、安全威胁甚至人身侵害，其救助保护直接关系未成年人身心健康与社会公平正义。

本研究围绕“上海市监护困境未成年人的救助保护路径探索”这一主题展开，重点分析了2016年以来上海市未成年人救助保护机构实际处置的典型个案。研究过程中，我们综合运用了文本分析、案例研究与深度访谈等方法，多维度的数据支撑确保了结论的科学性与实践指导意义。文本分析主要针对2016年至今国家及上海市发布的22份法律政策文件，包括《未成年人保护法》《上海市未成年人特别保护操作规程》等，从中提炼出风险预警、紧急干预、分类保障、协同机制等政策框架的核心维度；案例研究则选取了71例具有代表性的救助保护案例，重点观察安置去向、关键影响因素及处置流程特征；深度访谈对象涵盖16个区未保机构和1个市级未保机构工作者，访谈内容聚焦发现报告机制的灵敏度、跨部门协作难点、家庭监护能力评估的实操困境等核心问题，充分吸纳了一线工作者的经验与改进建议。

监护困境未成年人的救助保护，既是法律命题，也是社会治理难题。2016年国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》首次将监护困境儿童纳入分类保障体系；2020年《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国未成年人保护法》修订，明确国家监护的兜底责任；2022年《上海市未成年人特别保护操作规程》等地方政策出台，进一步细化“监护缺失”“监护不当”的具体情形与干预流程。尽管顶层设计不断完善，但现实中监护困境的复杂性远超政策预设——家庭监护能力的动态变化、跨区域责任的模糊性、基层服务资源的有限性，使得救助保护实践仍面临“制度落地难”“个案处置难”“长期效果难”等挑战。上海作为超大城市，既承担着为全国探索经验的先行使命，也面临人口流动性强、家庭结构多元带来的特殊挑战。自2016年接收首例滞留医疗机构的监护困境儿童以来，上海市、区两级民政部门已处置多起复杂个案，但对救助保护路径的系统性总结与优化研究仍显不足。本研究的开展，既是对政策执行效果的实证检验，也是对“如何通过路径优化提升救助效能”这一现实问题的回应。

通过多维度分析，研究揭示了上海市监护困境未成年人救助保护的实践成效与深层矛盾。从实践成效看，上海市已构建起“政策框架—发现网络—处置流程—分类安置”的完整保护链条。政策层面以国家级未保法为核心，地方政策进一步细化为风险预警、紧急干预、分类保障、协同机制四大维度，为救助保护提供了具体的“操作手册”；风险发现环节形成了覆盖公安、医疗、社区、公共经营场所等多场景的立体网络，实现了监护风险的早期预警；安置去向呈现“精准分类、动态调整”特征，64例追踪案例中，通过亲属监护或家庭功能修复实现回归家庭和社会的占比最高，对严重监护侵害个案通过司法程序转入国家长期监护的、跨区域协调安置的占比相近；处置流程在2022年《上海市未成年人特别保护操作规程》出台后，形成了“发现报告—应急处置—临时监护—家庭监护能力评估—监护干预”的标准化路径，对复杂个案则通过引入第三方机构开展家庭监护能力评估、多部门联合研判等方式实现差异化处置。

然而，实践中仍存在制约效能提升的关键问题。跨区域协调的责任真空是首要挑战，外省市户籍或外籍未成年人的安置涉及多地协作，但不同地区政策执行标准不一，信息共享依赖人工沟通，易导致“临时监护变长期滞留”的情况。家庭监护能力评估的主观性也暗藏风险，虽有市级地标《未成年人家庭监护能力评估指南》，但标准化的评估未成为必经环节，有潜在的二次伤害风险。基层服务资源错配同样突出，街镇未保站作为“最后一公里”服务主体，专职社工仅配备1-2名且需兼顾养老、残疾人服务等多项工作，专业能力（如心理干预、法律实务）不足，难以应对高风险个案。此外，部分家庭存在“福利依赖”问题，过度依赖外部物质性补贴资源，自身照护能力未激活，既消耗福利资源，又未解决其根本问题。

针对上述问题，研究提出以“精准化、动态化、协同化”为导向的优化建议，推动救助保护模式从“被动兜底”向“主动赋能”转型。首先需构建跨区域协同矩阵，倡导制定跨省市操作指引，明确监护权认定、学籍转移等环节的责任主体与时限，设立跨区域未成年人保护联席会议并搭建动态协商平台，破解“都管都不管”的困局。其次要强化动态评估机制，将家庭监护能力评估纳入必备环节，建立“评估-干预-再评估”循环机制，同步开展亲职教育与技能培训，推动家庭从“被动受助”转向“主动担责”。第三需推动专业力量下沉，通过政府购买服务、专项培训提升街镇未保站社工的复合能力（涵盖心理、法律、社工等领域），构建“社工+儿童主任+志愿者”联动网络，实现“专业指导”与“在地服务”的互补。最后要平衡“托底”与“赋能”边界，明确救助“保基本”属性（聚焦生活保障、医疗干预），建立效果跟踪机制，对能力提升家庭逐步减少资源倾斜，转向就业支持与社区融入服务，激活家庭内生动力。

本研究表明，上海市在监护困境未成年人救助保护领域已形成可复制的“上海经验”，但制度落地的“最后一公里”仍需突破。未来，需以“未成年人利益最大化”为核心，通过制度优化填补漏洞、专业服务提升效能、社会参与激活合力（如公益组织、企业、社区协作），最终构建“风险预防-过程干预-能力提升”的全周期保护网络。

未成年人的健康成长，是社会文明的试金石。对监护困境未成年人的救助保护，不仅是法律责任，更是社会良知的体现。本研究的发现与建议，有望为上海乃至全国的儿童福利事业提供实践参考，为每一个困境中的孩子托起更温暖的明天。

关键词：监护困境未成年人；救助保护；实践路径